施工企业参与PPP的几点思考

来源:商会自媒体发布者:1 发布日期:2015-12-29

正文内容

导读:

积极投身PPP,为什么是施工企业的必然选择?

什么样的PPP项目更适合施工企业?

投资PPP项目的融资困境如何解?

政府对PPP项目的购买服务与过往的BT项目回购,哪个风险更低?

如何与资本合作才能把自身优势充分发挥,同时避免投资风险(案例:合作交易结构)?

参与PPP项目需要打造什么样的核心竞争能力?

一、积极投身PPP是施工企业必然的战略选择

中国经济正发生着深刻的变化,支撑过去高速发展的生产要素不再,供需的内在矛盾改变,供需结构失衡,原有的市场供需动态平衡被打破。相应地,工程承包市场也发生着深刻的变化:房价持续增长预期不再,房子难卖,房地产投资迅速下滑,房地产项目减少,承接房地产项目的风险陡增;失去土地财政的支撑,平台公司融资受限,政府无力投资更多公共设施,招投标项目减少,形成一个项目上百家投标,中标如中彩的局面;BT模式被叫停……工程承包市场增速急速下降,市场结构改变。

市场在关上一扇门的时候,也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中,尚有大量基础设施需要建设,PPP作为提高投资效率,提高公共服务水平,解决财政不足的重要工具,自上而下推行开来。在中央政府的推动下,PPP项目如雨后春笋般涌现,各地纷纷推荐PPP项目,最近短短两个月,仅三个省份,推介项目投资额就近2万亿。更多PPP项目还在准备推介的路上,预计全国目前拟推介及已推介PPP项目投资额将超过20万亿。在PPP基础上衍生出的“类PPP”模式不断涌现。

对于施工企业而言,面对突如其来的建筑市场的严冬,积极投身PPP,是企业生存发展的必然战略选择。

二、PPP项目的分类与选择

面对PPP项目,可以有不同的分类方法:

①按行业分,有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……;

②从投资角度,按还款来源分,有经营性项目(主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等)、非经营性项目(主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等)、部分经营性项目(还款来源由政府购买服务与收费权共同构成);

③按运营所占比重分,有强运营性项目(污水处理、自来水处理、垃圾处理等)、弱运营(市政道路、水利工程、土地一级开发等);

④其他分类方法。作为施工企业,按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类,更能体现施工企业参与PPP项目,与过去单纯做工程总承包的不同。

从投资角度,按还款来源对PPP项目进行分类,更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目,对预期收费的测算,收费保底条件的评估成为重中之重,对未来20-30年的收费进行准确预测,有很大的不确定性;对于非经营性项目,对政府购买服务的资金(回购资金)保障的评估,成为重中之重,目前《预算法》及PPP相关政策,对进入财政预算的资金支出,提供了强有力的保障;对于部分经营性项目,两方面都要做好评估。

按运营所占比重角度,对于强运营性项目,企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。

综合两方面因素,施工企业参与PPP项目,难度依次由“经营性+强运营”项目向“非经营性+弱运营”项目递减。其中,经营性的占比与运营强弱高度相关,经营性项目往往是强运营项目,非经营性项目更多是弱运营项目。“经营性+强运营”项目更接近于过去常见的BOT,运营在项目成败中体现了更大的作用,“非经营性+弱运营”项目更接近于大家熟悉的BT,工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中(投资额结构),“非经营性+弱运营”项目占比更大,真正的“经营性+强运营”项目占比相对较小,这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑(“非经营性+弱运营”项目约占投资额的80%)。

作为新生且复杂的中国式PPP,政府、社会资本和咨询服务机构,都在探索中,政策法规不完善,没有成熟的合作模式,其难度可想而知。“天下难事必作于易”,基于过去较成熟的BOT,扩大适应范围,运用于“经营性+强运营”项目,不断演进;基于BT,依据政策要求,改造BT的交易模式,使之符合PPP的要求,将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。“非经营性+弱运营”项目由于占比大,操作相对更容易,对施工企业的要求相对更低,施工企业在项目中的作用更大,在近期,将成为施工企业参与PPP的主流项目。

三、把BT改造为PPP

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了BT模式,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行,堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道,面对大量需要建设的公益性公共服务设施,要走新的路子。

山永远阻挡不住水的前进,有巨石阻挡,就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施,为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,提供了强有力的支撑:政府购买服务(回购)的资金,一旦列入财政预算并经人大批准,其如期支付就有了保障(新《预算法》第九十三条规定,对于“违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金”的,不但要求责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分),这个保障,比过往担保、抵押以及政府的承诺函,更加可靠。

对于政府购买服务(回购)的资金,列入财政预算,以政府财政预算做托底,算不算政府担保,业内有争议,有不同的声音,但这个问题不应该是企业过多考虑的问题,是专家学者和政府应该考虑的问题。目前相关政策法规允许并支持这么做,企业要赶紧抓住机会做,等着争论清楚了,好项目都被做完了,正如BT刚出来时,政府给的条件很好,利润空间大,等BT成熟了,利润空间小了,风险却越来越大了。

把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目,政府购买服务的资金列入了财政预算,并不意味着没有风险,如果真的出现政府财政无力支付,上级政府是否会兜底,最终会如何处理,现在还是未知数。企业在选择项目时,尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作,项目的规模与政府的财力相称,把项目资金回收的风险降到最低。

改造BT为PPP,主要注意几个问题:一是项目周期不得少于10年(最好设计为10年,目前金融机构能够接受10年期的投资,超过10年的项目,金融机构认可度低);二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算,并经人大决议批准;三是列入PPP项目库,至少是列入地市级PPP项目库;四是有物有所值及财政承受能力评价报告。其中前三条是关键,第四条本身没有很强约束的执行标准,相信大家有办法解决。

四、投资、融资还是合作

从施工企业参与并已经签订PPP合同的项目看,主要由施工企业作为PPP项目的投资主体:有的是施工企业直接投资,有的是借款投资,有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保,项目的投资风险最终由施工企业承担。

以施工企业作为PPP项目投资主体的参与方式,是难以持续的。PPP项目的投资额巨大,一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定,可用于支付PPP项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算,以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据,未来10年将有近20万亿的PPP项目规模,实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模,让施工行业来投资,施工行业是承担不起的,即便是作为债务来承担,也是承担不起的。

联合其他社会资本,与资本合作做PPP项目,将是施工企业参与PPP的主流方式:资本方作为主要投资人对项目进行投资,承担投融资的风险,施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险,各自发挥各自的优势,各自承担各自的风险,分别获得相应的投资收益和工程施工收益。

对于“非经营性+弱运营”项目,工程施工是核心,投资方撇开施工企业去主导项目,难度很大。面对这么大规模的投资,未来参与PPP项目投资的主体应该是金融机构,他们不但有更强的投融资能力,项目建成后,他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构,他们将更愿意与人合作,让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手,金融机构作为大股东,以联合体形式参与PPP项目,将是未来的主流方式。

金融机构在惯性的主导下,面对基础设施建设,更倾向于债权投资而非股权投资。随传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断,房地产行业融资风险急剧上升,金融机构必然会转换思维方式,积极投身于PPP项目的股权投资中。中国施工企业管理协会《施工企业管理》杂志社,搭建了金融机构与施工企业合作的服务平台,与众多金融机构建立了合作,研究和探讨金融支持施工行业的问题,针对PPP做了专项研究,部分金融机构已经开始积极参与PPP项目的股权投资,以大股东身份出现在PPP项目中。目前已有多家大型施工企业与金融机构达成了合作,不少项目正在运作中,开了施工企业与金融机构以合伙人形式合作参与PPP项目的先河。相信这一模式将很快被推广。

下面以某安置房为例简要介绍该合作模式的情况(具体项目需协商交易结构):

1.项目简况:

该项目征地拆迁等前期工作已经由政府主导完成,本项目合作主要内容为安置房的建设,附带项目合作期停车场的运维,项目建造的总投资为12亿元。建设期3年,运维期7年。

2.交易结构简介:

本项目由施工企业、金融公司成立联合体,与政府指定并授权的当地国有企业代表政府成立PPP项目公司(SPV),共同实施该项目。

本项目自有资金投入4亿元,其中注册资金1亿元。金融公司出资3.2亿元,其中7000万元为注册资金,2.5亿元为股东借款;政府指定的国有企业出资7000万元,其中2000万元为注册资金,5000万元为股东借款;施工企业出资1000万元注册资金。

本项目建设剩余资金缺口8亿元,通过商业银行贷款解决,由金融机构负责贷款,政府及施工企业协助。

金融机构投入的全部股权及债权,约定固定回报率,按季支付。政府及施工企业的投资,资金回报率与金融机构投资回报率相同。项目清算时,所投资金依金融机构、施工企业、政府指定国有企业顺序退出。

施工企业与PPP项目公司签工程承包协议,提供工程完工担保。PPP项目公司按施工进度支付工程款。

3.项目回报情况简介:

本项目12亿元投资,政府主要以购买可用性服务方式回报项目公司。购买服务的资金构成:12亿元本金投入,在运维期按前6年每年15%,第7年10%逐年支付;投入资金设定固定资金回报支付利息(含建设期,季付)。

政府购买服务的资金,由财政以支付公共服务费用的方式,将本项目建设成本、融资费用、运营养护费用等按协议约定期限纳入财政预算安排,并经人大批准。

五、施工企业参与PPP的核心能力

目前以大型央企为代表的施工企业,在PPP项目竞争中占有很大的优势,调研中不少企业认为是央企融资能力强、融资成本低的原因,其实更重要的是这些央企管理更规范,综合实力更强,对项目责任感更强,施工控制力和保障力更强,金融机构就更青睐与他们合作。

从投资的角度看,项目施工的成本、进度、质量、安全等因素,成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险源,作为投资人的金融机构,在选择工程施工合作伙伴时,必然把施工企业的施工能力和管理水平放在首要的考虑因素,合作中必然会要求施工企业提供完工担保。不断提升自身施工能力和管理水平,确保质量与进度,控制和降低施工成本,建立与金融机构长期稳定的合作伙伴关系,将成为大型施工企业参与PPP的核心能力。

对于中小型施工企业,发挥区域资源优势,与实力更强的大型央企、国企和民营企业合作,共同开发区域市场,做好分包,也是参与PPP的一种不错选择。同样,合作的大型企业也会对分包企业的施工保障能力提出更高的要求。

现在PPP项目的前期策划甚至到设计,大多都由政府包办了,社会方主要承担投资、建设和运营。未来,谁能根据当地的需求,整合更多相关资源,策划出更好的项目方案,比如项目相关的既可收费运营又能更好服务公众的内容,提高公共服务水平,降低投资,谁将更能在PPP的竞争中胜出。施工企业在积极投身PPP中,应抓紧提高对项目的策划能力和资源整合能力。

(中国建筑遮阳材料协会王兴隆18410066102)